L’ode à la joie des pays riches

À la mi-octobre, les quelque 120 pays membres du Cadre inclusif sur le BEPS de l'OCDE et, finalement, les pays du G20 également, se sont entendus sur l'introduction d’un nouveau taux d’imposition minimum international. « Accord historique ! », « Révolution fiscale mondiale ! », « Changement de paradigme ! » ont alors entonné les opinions publiques d’Europe et d’Amérique du Nord. L’enthousiasme était plus modéré sur d'autres continents : les ONG d’Afrique et d’Asie œuvrant pour la justice fiscale ont critiqué l'entente trouvée à l'OCDE en parlant d’accord fiscal des riches (« Tax Deal of the Rich ») et les pays du G24 – une alliance de gouvernements africains et latino-américains de pays en développement et émergents – ont trouvé à redire à la perte d'autonomie fiscale nationale qui irait de pair avec les nouvelles règles. Ainsi, les pays désireux de maintenir leurs taxes numériques unilatérales, ou d’en introduire de nouvelles, subiront la pression des sanctions imposées par l'OCDE. En réponse à ce que le Sud a considéré comme un accord incomplet, dont le contenu a été pour l’essentiel négocié sur la base d’un compromis entre les États-Unis, l'Allemagne, la France et les principaux paradis fiscaux pour les entreprises multinationales comme l'Irlande, les Pays-Bas, le Luxembourg et la Suisse, les pays du G77 (le groupe des pays en développement auprès des Nations Unies) ont présenté une résolution en faveur d'une instance intergouvernementale sous l'égide des Nations Unies qui reprendrait de l’OCDE le rôle d’un chef de file politique dans le domaine de la politique fiscale internationale – et serait ainsi garante d’une bien meilleure représentation des anciens États coloniaux du Sud.

Imposition minimale de l’OCDE : efficacité nulle en termes de politique de développement
La réforme laisse à désirer pour deux raisons majeures dans la perspective des pays du Sud. Premièrement, l'ensemble de l'industrie extractive et le secteur financier sont exclus de la redistribution du substrat fiscal. Largement tributaires des industries extractives, les pays pauvres du Sud n’auront donc pas de droits supplémentaires pour taxer les bénéfices de ces industries. De plus, le Pilier Un (redistribution des bénéfices des entreprises des pays d'accueil vers les pays de marché) s’applique uniquement aux entreprises affichant un chiffre d'affaires annuel de 20 milliards de dollars et un taux de profit de plus de 10 %. Au niveau mondial, seule une centaine d'entreprises sont concernées ; en Suisse vraisemblablement les géants Novartis, Roche, Nestlé et Schindler uniquement. Les principaux bénéficiaires de cette redistribution sont les pays riches dotés de vastes marchés intérieurs comme les États-Unis ou l'Allemagne. Deuxièmement, le taux d'imposition minimal de 15 % prévu dans le Pilier Deux est beaucoup trop bas et ne peut être appliqué que par le pays dans lequel la société concernée a son siège. Et là encore uniquement à la condition que cette entreprise présente un chiffre d'affaires annuel de plus de 750 millions. Pour le Sud, qui juge que la réforme de l'OCDE est un échec, cette nouveauté a des effets dramatiques : en effet, les pays en développement pâtissent énormément des transferts de bénéfices des entreprises multinationales que le système fiscal actuel rend possibles. Selon un calcul des économistes Petr Janský et Miroslav Palanský (2019), ils perdent des recettes fiscales de l’ordre de 30 milliards de dollars par an en raison des transferts de bénéfices vers les centres des multinationales du Nord. Toutefois, une meilleure mobilisation des recettes fiscales nationales (« domestic revenue mobilization ») – que la Suisse définit également comme l'un des objectifs de sa coopération technique au développement – ne peut réussir que s’il est mis fin à la fuite du substrat fiscal vers les juridictions à faible imposition. Depuis quarante ans, les multinationales n'ont cessé de développer ces pratiques avec l'aide bienveillante des États de domicile du Nord. Les piliers de la réforme désormais adoptés par l'OCDE et les pays du G20 n'y changeront rien.

Nestlé, Glencore, Socfin : de nouveaux cas d’évasion fiscale en Suisse

Les cas d'évasion fiscale récemment rendus publics dans des entreprises comme Socfin (commerce d'huile de palme et de caoutchouc), Glencore (pétrole, cuivre, charbon et autres matières premières) et Nestlé (denrées alimentaires), dans lesquels notre pays à faible imposition joue systématiquement un rôle central, démontrent que les nouvelles règles de l'OCDE sont insuffisantes. Alors que l'étude « Cultivating Fiscal Inequality », tout juste publiée par Pain pour le prochain, le réseau allemand pour la justice fiscale et Alliance Sud, révèle que Socfin paie la majeure part de ses impôts à Fribourg, en Suisse, même si un pan majeur de ses activités a lieu dans les plantations de Sierra Leone, du Libéria et du Cambodge et que la valeur ajoutée est donc également générée dans ces pays, l'exemple de Nestlé au Maroc souligne l’impérieuse nécessité d’une administration fiscale nationale forte : du fait d’opaques calculs de prix de transfert, l'entreprise suisse de tradition risque de devoir payer des arriérés d'impôts record de 110 millions de dollars. Cela n'aurait pas été possible sans les autorités fiscales qui ont scruté l'entreprise à la loupe. Mais ce sont précisément de telles ressources qui manquent à de nombreux pays en développement. Un autre rapport publié fin octobre par l'ONG d’investigation CICTAR (Centre for International Corporate Tax Accountability and Research) révèle un transfert de bénéfices  du groupe spécialisé dans les matières premières Glencore, de l'Australie vers le canton de Zoug, dans le cadre de ses activités liées au charbon. Même si la pratique n'a pas de lien direct avec la politique de développement, l'étude montre comment Zoug, canton où Glencore a son siège, bénéficie directement de l'une des activités les plus dommageables pour le climat. Avec son système de faible imposition des entreprises multinationales, la Suisse ne s'oppose pas seulement à une transformation écologique et juste de la société mondiale en termes économiques. Elle le fait aussi directement au plan politique.

La Suisse comme avocat des multinationales auprès de l’OCDE

Dans le cadre d'une alliance avec d'autres juridictions à faible imposition comme l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas ou la Hongrie, la Suisse défend toujours les réformes les moins contraignantes possible lors des négociations de politique fiscale à l'OCDE. Elle vient de le faire à nouveau dans le cadre du récent processus de réforme. Preuve en est une lettre que le ministre des finances de l'UDC, Ueli Maurer, a envoyée en août au nouveau secrétaire général de l'OCDE, Mathias Cormann. Ueli Maurer y exige des déductions de l'imposition minimale pour les sociétés de groupe menant des activités de recherche et de développement (dans l'intérêt des géants pharmaceutiques bâlois) et propose une règle supplémentaire selon laquelle les multinationales pourraient déduire les taxes payées sur le CO2 de leurs impôts sur les bénéfices. Une proposition absurde : les entreprises multinationales minent les efforts mondiaux de lutte contre la crise climatique par leurs pratiques d'évasion fiscale et elles devraient simultanément être indemnisées pour leurs taxes incitatives, censées renchérir l'activité économique nuisible au climat afin d'encourager les sociétés à investir dans les technologies vertes.

Dans sa réponse, M. Corman juge la proposition d’Ueli Maurer farfelue : « Les taxes sur le CO2 sont des taxes sur les intrants [les émissions de CO2 sont taxées dans la production, note de l’auteur] et non sur les revenus [donc les bénéfices des entreprises, idem] et ne s'inscrivent donc pas dans le cadre conceptuel et la conception des deux piliers ». Il est d'autant plus remarquable que M. Maurer a apparemment eu plus de succès avec sa première demande visant à de nouvelles déductions de l'imposition minimale pour les pharmas. Dans la « Handelszeitung », le Département des finances a fièrement annoncé ce qui suit comme un succès suisse à Paris après l’accord de l'OCDE : en permettant aux entreprises de demander des déductions pour les coûts de personnel et d'infrastructure, leur revenu imposable est réduit de 10 et 8 % respectivement au cours des cinq premières années après l'introduction de l'imposition minimale (ensuite de 5 % dans chaque cas). Les coûts de ces déductions sont supportés par le fisc suisse. Le Secrétariat d'État aux questions financières internationales (SFI), responsable auprès du DFF, représente donc auprès de l'OCDE ni les intérêts d’une communauté mondiale ni les intérêts nationaux des collectivités publiques suisses, mais tout simplement ceux des entreprises multinationales basées chez nous. Donc quiconque en Suisse entend s'engager en faveur d'une politique fiscale globalement plus équitable et d'un changement de paradigme en matière de faible imposition suisse ne peut compter ni sur l'OCDE ni sur le Conseil fédéral. Dans un tel objectif, il faut faire appel aux forces politiques progressistes et à la société civile.

La Suisse pourrait améliorer la réforme de l'OCDE : mode d’emploi

La nouvelle encourageante dans ce contexte est que relativement peu de modifications techniques pourraient améliorer le taux d’imposition minimal élaboré par l'OCDE de sorte que les pays producteurs pauvres puissent en bénéficier également : je veux parler du taux d’imposition effectif minimum sur les entreprises multinationales (« minimum effective tax rate for multinationals », METR). Il a été élaboré par la société civile en coopération internationale avec des économistes et des avocats fiscalistes et s’appuie pour l’essentiel sur les mêmes concepts techniques que ceux de l’OCDE. Mais, premièrement, il réaménage l’impôt minimum de sorte qu’il puisse être mis en œuvre conjointement par des pays individuels, ou des groupes de pays, sans qu'il soit nécessaire – contrairement à la mise en œuvre du Pilier Deux de l'OCDE – de conclure un nouvel accord multilatéral ou de modifier les conventions bilatérales en matière de double imposition, ce qui constitue une autre faiblesse du concept de l'OCDE. Deuxièmement, le METR s’applique également aux pays de domicile, de vente et de production des multinationales. Dans un premier temps, on calcule le total des bénéfices sous-imposés au sein d'un groupe. Ces derniers sont définis par un taux d'imposition minimum, comme dans la proposition de l'OCDE. Ce qui est inférieur à ce taux passe pour sous-imposé. Alors que le Pilier Deux de l'OCDE prescrit un taux d'imposition minimal de 15 %, le METR partirait d’un taux de 25 %, s'orientant ainsi vers la moyenne mondiale actuelle, qui se situe juste en dessous.

À la faveur d’une deuxième étape, ces bénéfices sous-imposés seraient ainsi attribués aux pays dans lesquels la création de valeur d'une multinationale a effectivement lieu. Une formule (« formulary apportionment ») assurerait cette attribution. Elle prend en compte a) le capital (actifs physiques), b) le personnel et c) les revenus des ventes d'une entreprise multinationale dans un pays donné. Lors d’une troisième démarche, les différents États peuvent imposer de manière autonome ces bénéfices localisés, conformément à leur législation fiscale nationale. Cela peut garantir, au moins partiellement, que les bénéfices d'une entreprise multinationale soient effectivement imposés là où une certaine valeur dont les bénéfices résultent est produite (dans les pays de production) ou vendue (dans les pays de marché). Mais la question se pose de savoir si les pays qui mettent en œuvre les nouvelles règles de l'OCDE peuvent simultanément introduire un taux d'imposition minimum supérieur au taux de 15 % de l'OCDE. Il s'agirait toutefois d'une condition préalable pour que les pays en développement dont les taux actuels d'imposition des bénéfices sont généralement supérieurs à 25 % puissent également bénéficier du METR. Mais en principe, les pays membres du Cadre inclusif de l'OCDE sont libres de décider s'ils veulent introduire ou non le taux d’imposition minimum de l'OCDE.

Si la Suisse était politiquement prête à repenser son modèle économique de base dans ses relations avec les entreprises multinationales, elle serait le pays idéal pour l'introduction du système METR. En tant qu'important État hôte d’entreprises multinationales, elle dispose des informations nécessaires sur leurs pratiques commerciales, ce qui lui permettrait aussi de faire avancer la mise en œuvre du METR sur le plan de la politique fiscale. En outre, ses chances de trouver des pays partenaires pour ce système seraient élevées vu que l'imposition helvétique des entreprises multinationales a une influence significative sur la situation fiscale de nombreux pays qui sont liés à la Suisse par les entreprises multinationales correspondantes. Si elle cherchait ces partenaires, par exemple, parmi les pays du Sud où les entreprises suisses extraient des matières premières, ou parmi les pays émergents considérés comme des débouchés pour les entreprises de biens de consommation de la Suisse – comme Nestlé ou Procter&Gamble –, une introduction helvétique du système de taxation METR contribuerait dans une large mesure à une politique de développement suisse efficace.