Quand plus devient moins

Le Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a introduit en 1969 l'indicateur de référence reconnu au plan international du financement public du développement : l’aide publique au développement (APD ; Official development assistance, ODA). Depuis lors, l’APD sert de mesure du volume et de la qualité des fonds octroyés et permet ainsi d'évaluer si les pays donateurs tiennent leurs promesses.

L'APD est définie comme un financement du développement qui a) est alloué par des gouvernements nationaux ou locaux ; b) soutient les pays bénéficiaires dans leur développement social et économique et c) est concessionnel, autrement dit comprend des dons purs ou des prêts à des conditions préférentielles. L'interprétation de cette définition donne régulièrement lieu à des débats à la fois très techniques et politiques. La question au cœur de ces derniers est celle de savoir quelles dépenses publiques peuvent être prises en compte dans l'APD. Les acteurs les plus divers critiquent le fait que les pays membres de l'OCDE gonflent artificiellement leurs concessions effectives à l’appui de pratiques comptables douteuses et créatives, diluant ainsi toujours plus la définition de l’aide au développement.

Les membres de l'OCDE enjolivent leur pingrerie

La critique de la comptabilisation des fonds octroyés provient aussi bien de l'OCDE elle-même que des pays du Sud global et des organisations non gouvernementales du monde entier. On assiste surtout à deux tendances : le gonflement artificiel de l'APD par la prise en compte de fonds qui ne font pas partie de la coopération au développement au sens strict (ODA inflation) et la réduction simultanée des fonds dans des domaines où ils sont nécessaires de toute urgence (ODA diversion). Voici comment on triche :

1. Coûts pour les demandeurs d'asile dans le pays

Depuis 1988, les coûts d'hébergement et de formation des réfugiés pendant la première année de leur séjour dans le pays donateur (in-donor refugee costs) peuvent être imputés à l'APD. L’OCDE laisse aux pays le soin de décider s'ils font entrer ou non les coûts de l'asile dans l'APD et, dans l'affirmative, la mesure dans laquelle ils le font. La Suisse utilise largement cette marge de manœuvre. En 2021, ces dépenses représentaient 9 % de l'APD totale de notre pays. Elles comprennent les forfaits versés aux cantons par le Secrétariat d'État aux migrations, les coûts des centres fédéraux d'asile (programmes d'occupation inclus), les coûts de la représentation juridique pendant les procédures, ceux des interprètes ainsi que les montants versés aux cantons pour les enfants en âge scolaire dans les centres fédéraux d'asile. Même si ces fonds sont utilisés pour la protection des personnes en Suisse, ils n'ont aucun effet sur la politique de développement et ne contribuent pas à réduire la pauvreté et les inégalités dans le Sud global.

On peut s'attendre à ce que l'APD pour 2022 crève le plafond  du fait de l'imputation des coûts liés aux réfugiés ukrainiens (sans qu'il y ait réellement eu plus d'investissements dans la coopération au développement). Dans le pire des cas, les coûts de l'asile seront imputés sans que le taux d'APD n'augmente, ce qui indiquerait des coupes réelles dans d'autres domaines. Ainsi, les pays plus pauvres, qui souffrent déjà des effets de la guerre, paieraient encore la facture de l'accueil des réfugiés ukrainiens en Europe.

2. Instruments du secteur privé

En 2016, le CAD de l'OCDE a décidé que les « instruments du secteur privé » (ISP), à savoir différents types d'investissements, de prises de participation et de garanties dans des entreprises pour la mobilisation de ressources financières privées pouvaient aussi être pris en compte dans l'APD. Les membres du CAD de l'OCDE n'étant pas parvenus à s'entendre sur une définition commune des « conditions préférentielles » pour les prêts au secteur privé, des dispositions provisoires ont été adoptées concernant l'éligibilité des ISP, ce qui porte atteinte à la valeur fondamentale de la « concessionnalité ». Pour comptabiliser les ISP dans l'APD, il suffit désormais de démontrer le caractère additionnel (additionality) des fonds de développement, ce qui ébranle le concept même de l'APD.

Jusqu'à présent, la seule justification de la prise en compte des ISP semble être que le secteur privé est considéré comme une réponse au manque de fonds pour le financement du développement, qui fait cruellement défaut. Dans ce contexte, il est intéressant de jeter un coup d'œil sur les pays bénéficiaires : la grande majorité des ressources générées par les ISP vont aux pays à revenu intermédiaire (2018 : 59 %, 2019 : 51 %), contre 7 % (2018) et 2 % (2019) enregistrés dans les pays les moins avancés (PMA). Les donneurs doivent s'accorder sur des critères et des normes stricts et contraignants, ainsi que sur des mécanismes de transparence et de responsabilité efficaces, qui régissent l'utilisation des ISP dans la coopération au développement et ne compromettent pas le caractère concessionnel crucial des fonds publics de développement.

En Suisse, le rôle des ISP occupe jusqu'à présent une place marginale (40 millions de francs). Mais avec l'orientation stratégique croissante de la coopération internationale vers la coopération avec le secteur privé, il est tout à fait possible que cette part augmente très nettement dans les années à venir.

3. Cession de doses de vaccin contre le coronavirus

En 2021, le CAD a décidé que les doses de vaccin contre le coronavirus cédées à des pays plus pauvres pouvaient être comptabilisées comme des dépenses de développement au prix de référence de 6,72 dollars par dose de vaccin. C'est aussi absurde que peu scrupuleux, car ces doses de vaccin n'ont jamais été achetées dans l'intérêt des pays pauvres — au contraire, les achats excessifs dans les pays riches ont eu pour conséquence qu'elles n'étaient ni disponibles ni payables dans d'autres pays. Le positionnement de la Suisse est en outre sujet à caution, car elle est le seul pays à ne pas vouloir rendre transparent le volume des doses de vaccin excédentaires cédées, pour des raisons de protection des données.

L'effet sur le taux d'APD est considérable. Par rapport à l'année précédente, l'APD totale de tous les pays de l'OCDE a bondi de 8,5 %, surtout en raison du soutien accordé dans le contexte du COVID-19, notamment sous forme de dons de vaccins. Sans ces dons, l’APD n'aurait augmenté que de 4,8 % en 2021. Le CAD débat actuellement afin de déterminer à quel prix de référence les dons pourront être comptabilisés dans l’APD en 2022. Au lieu de négocier ce prix, les membres du CAD feraient bien de limiter l'imputation aux doses de vaccin effectivement achetées pour les pays du Sud.

Restaurer la crédibilité

La dilution croissante de l'APD sape la crédibilité des pays donateurs. En parallèle, le Sud n'a pas les moyens de lutter contre les crises multiples qui plongent de nombreuses personnes dans la pauvreté, la détresse et la faim. Il semble étrange que le CAD de l'OCDE définisse lui-même les critères d'imputation des dépenses publiques de développement. En effet, malgré le mandat du CAD de garantir la qualité et l'intégrité de l'APD, les accords conclus jusqu'à présent vont généralement dans la direction opposée et ont un effet négatif sur la qualité et la quantité des fonds qui parviennent aux pays du Sud mondial. Une première étape pour améliorer l'intégrité de l'APD serait par exemple d’instituer une instance statistique indépendante, par exemple un comité officiel d'expert-e-s des pays donateurs et bénéficiaires. Seul un tel organe sera en mesure de réformer les règles et de rétablir la crédibilité des fonds de développement déclarés.

Si, comme ils le prétendent, les pays riches croient vraiment à la transparence, à l'honnêteté et au respect des engagements internationaux, ils doivent mettre un terme à leurs pratiques comptables mesquines et tenir leurs promesses. L'APD doit être à nouveau définie au sens strict et axée sur l'éradication de la pauvreté et des inégalités. La Suisse devrait s'engager au sein du CAD de l'OCDE en faveur d'une telle définition stricte de l'APD et s'y tenir dans ses rapports. Une autre étape cruciale consisterait à atteindre l'objectif de 0,7 %, et ce sans comptabiliser les coûts de l'asile, les dons de vaccins contre le coronavirus, les instruments du secteur privé et les bourses pour les étudiant-es étranger-ères en Suisse. Si l'on retranche ces coûts de la quote-part de 2021, la Suisse a tout juste atteint une APD de 0,44% (cf. graphique). Il manque donc presque un tiers pour atteindre l'objectif de 0,7% du revenu national brut fixé par l'ONU en 1970.