Es braucht ein neues Aussenwirtschaftsgesetz

In den letzten drei Jahren häufen sich die Berichte über die Existenz von Internierungslagern für Uiguren in der chinesischen Provinz Xinjiang und die dort praktizierte Zwangsarbeit. Die Beweise lassen sich nicht mehr leugnen, weshalb westliche Länder nun reagieren: Im März verhängte die Europäische Union (EU) Sanktionen gegen chinesische Beamte und ein staatliches Unternehmen. Norwegen, das wie die Schweiz Mitglied der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) ist, hat sich den Sanktionen angeschlossen.

Grossbritannien verabschiedete bereits am 12. Januar neue Regeln, die den Import von Produkten verbieten, bei denen der Verdacht besteht, dass sie das Ergebnis von Zwangsarbeit in Xinjiang sind. Kanada zog am selben Tag nach und kündigte Importbeschränkungen für Produkte aus Xinjiang an. In immer längeren Wertschöpfungsketten, in denen die Herstellung eines Produkts nicht mehr von A bis Z an einem Ort erfolgt, sondern die Komponenten in allen Erdteilen gefertigt und montiert werden, kann der Nachweis, dass ein bestimmtes Teil aus Zwangsarbeit stammt, kaum oder gar nicht erbracht werden. Daher schloss sich die EU dem Ansatz an, sich auf begründete Verdachtsmomente abzustützen.

Lückenlose Rückverfolgbarkeit unmöglich

Die USA gehen sogar noch weiter: Mit dem «Uyghur Human Rights Policy Act» und dem «Uyghur Forced Labour Prevention Act» hat der US-Kongress den Import von in Xinjiang hergestellten Produkten faktisch ganz verboten. Angesichts der Beweise für massive Menschenrechtsverletzungen müssen nun die US-amerikanischen Unternehmen und andere Akteure nachweisen, dass die in die USA importierten Produkte nicht aus Zwangsarbeit stammen – und nicht umgekehrt.

Die Schweiz ihrerseits verfolgt einen äusserst konservativen Ansatz und tut genau das Gegenteil: In seiner Antwort auf die Motion von Ständerat Carlo Sommaruga, den Import von Waren, die durch Zwangsarbeit in Xinjiang hergestellt wurden, zu verbieten, verwies der Bundesrat auf die Schwierigkeit einer vollständigen Rückverfolgbarkeit: «Die Überprüfung der Produktionsbedingungen im Ausland und somit der Einhaltung des Verbots von Zwangsarbeit kann durch die Bundesverwaltung nicht gewährleistet werden. Sie verfügt nicht über die Mittel und Möglichkeiten, jedes eingeführte Produkt sowie seine einzelnen Komponenten lückenlos zurückzuverfolgen.»

Schweiz verweist auf fehlende Gesetzesgrundlage

Die Beispiele anderer Länder zeigen: Wo ein Wille ist, ist auch ein Weg. In der Schweiz ist dieser Wille nicht vorhanden. Sie ist politisch nicht bereit, ihre wirtschaftlichen Interessen an der Achtung der Menschenrechte auszurichten, nicht einmal bei so eklatanten Verstössen wie jenen gegen die Uiguren, die von immer mehr Rechtswissenschaftlern und Parlamenten aus aller Welt als Völkermord eingestuft werden.

Die einzige konkrete Massnahme, die der Bundesrat ergriffen hat, besteht in der Organisation eines Runden Tischs mit Vertretern der in Xinjiang ansässigen Textilindustrie, «um sie über die Situation zu informieren». Ein analoges Vorgehen ist für die Maschinenindustrie geplant. Für Alliance Sud, Public Eye und die Gesellschaft für bedrohte Völker (GfbV) – die sich während der Verhandlung des Freihandelsabkommens der Schweiz mit China in der so genannten China-Plattform zusammengeschlossen und diese nach Bekanntwerden der Internierungslager wiederbelebt haben – reicht das nicht. Dieser Meinung ist auch die UNO; Ende März erinnerte sie die Schweiz und 12 weitere Länder an ihre  Verpflichtung, «sicherzustellen, dass Unternehmen, die in ihrem Territorium oder ihrer Gerichtsbarkeit ansässig sind, bei all ihren Tätigkeiten die Menschenrechte respektieren». Eine Abmahnung, auf die unser Land wahrscheinlich gerne verzichtet hätte.  

Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) begründet die Zurückhaltung der Schweiz mit dem Fehlen einer Gesetzesgrundlage. Der Bundesrat beschränkt sich darauf zu wiederholen, dass er von den einheimischen Unternehmen die Einhaltung einer Sorgfaltspflicht erwartet, verweigert sich aber weitergehenden Massnahmen.

Rahmenwerk soll auch das Zollrecht umfassen

Im Fall von Myanmar, wo der Militärputsch vom 1. Februar bereits mehr als 760 Tote gefordert hat, die Schweiz aber nur geringe wirtschaftliche Interessen hat, sieht es etwas besser aus. Dem Beispiel der EU und der USA folgend, hat die Schweiz Sanktionen gegen 11 hochrangige Militärs und gegen die beiden von ihnen kontrollierten Konglomerate verhängt: die Myanmar Economic Corporation (MEC), die hauptsächlich in den Bereichen Bergbau, Fertigung und Telekommunikation tätig ist, und die Myanmar Economic Holdings Limited (MEHL), die u. a. in den Bereichen Bankwesen, Bauwesen, Bergbau, Landwirtschaft, Tabak und Lebensmittelverarbeitung aktiv ist.

Was sollte angesichts dieser Untätigkeit respektive der variablen Geometrie der Ansätze getan werden? Die China-Plattform hat beim emeritierten Professor Thomas Cottier, einem Spezialisten für internationales Handelsrecht, ein Rechtsgutachten in Auftrag gegeben. Sein Vorschlag: Die Schweiz soll ein neues Aussenwirtschaftsgesetz verabschieden, das Wirtschaft und Menschenrechte miteinander verknüpft. Derzeit gilt das Bundesgesetz über aussenwirtschaftliche Massnahmen von 1982. Es besteht aber hauptsächlich aus technischen Verfahrensbestimmungen, beschränkt sich auf den Schutz der Schweizer Wirtschaft und macht keine inhaltlichen Vorgaben für die Politik.

«Ein neues Aussenwirtschaftsgesetz würde als Rahmenwerk fungieren, das auf bestehende Gesetze verweist, welche entsprechend angepasst und weiterentwickelt werden müssten. Dies gilt insbesondere für das Embargogesetz, das derzeit nur Massnahmen im Falle eines UN-Beschlusses oder Sanktionen der Haupthandelspartner, d. h. der EU oder der USA, erlaubt. Die Schweiz verfügt noch über keine Gesetzesgrundlage für eigenständige Wirtschaftssanktionen aufgrund von Menschenrechtsverletzungen. Inwieweit dies mit anderen Gesetzen vereinbar wäre, wäre noch im Detail zu prüfen», so Cottier.  

Doch was wäre laut dem früheren Direktor des World Trade Institute der Mehrwert des neuen Gesetzes im Vergleich zu den bestehenden Gesetzen? «In der Schweiz gibt es bereits gesetzliche Grundlagen für Durchsetzungsmassnahmen bei Menschenrechtsverletzungen und Korruptionsstraftaten: zum Beispiel das Embargogesetz, das Güterkontrollgesetz, das Kriegsmaterialgesetz, das Rechtshilfegesetz, das Gesetz über unrechtmässig erworbene Vermögenswerte (Potentatengeldergesetz) und das Strafgesetzbuch. In das neue Gesetz müsste aber das gesamte Aussenwirtschaftsrecht aufgenommen werden, also auch das Zollrecht und insbesondere das Bundesgesetz über die Gewährung von Zollpräferenzen zugunsten der Entwicklungsländer, das derzeit nicht an Bedingungen geknüpft ist. Die Bundesverwaltung müsste eine Auslegeordnung erstellen, die das bereits Vorhandene und die Lücken beziehungsweise den Ergänzungsbedarf sichtbar machen würde.»

Damit würden die Kohärenz und Transparenz der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik sichergestellt und eine angemessene Reaktion auf eklatante Menschenrechtsverletzungen ermöglicht, unabhängig davon, welche wirtschaftlichen Interessen auf dem Spiel stehen.