Quando di più vale meno

l Comitato di aiuto allo sviluppo (CAS) dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) ha introdotto nel 1969 l'indicatore di riferimento, riconosciuto internazionalmente, del finanziamento pubblico dello sviluppo: l’aiuto pubblico allo sviluppo (APS; Official development assistance, ODA). Da allora, l’APS serve come misura del volume e della qualità dei fondi concessi e permette così di valutare se i Paesi donatori mantengono le loro promesse.

L'APS è definito come un finanziamento dello sviluppo che a) è stanziato dai governi nazionali o locali; b) sostiene le nazioni che ne beneficiano nel loro sviluppo sociale ed economico e c) è concessivo, ossia include sovvenzioni a fondo perso o prestiti a condizioni preferenziali. L'interpretazione di questa definizione genera regolarmente dibattiti, molto tecnici e al tempo stesso politici. La questione centrale è sapere quali sono le spese pubbliche che possono essere considerate nell’APS. I vari attori in gioco criticano il fatto che gli Stati membri dell’OCSE gonfiano artificialmente le loro concessioni effettive con delle pratiche contabili discutibili e creative, stemperando così sempre di più la definizione dell’aiuto allo sviluppo.

I membri dell’OCSE mascherano la loro avarizia

La critica alla contabilizzazione dei fondi concessi proviene sia dalla stessa OCSE, che dai Paesi del Sud globale, come pure dalle organizzazioni non governative del mondo intero. Si assiste soprattutto a due tendenze: il gonfiamento artificiale dell’APS, prendendo in conto dei fondi che non fanno parte della cooperazione allo sviluppo in senso stretto (ODA inflation) e la simultanea riduzione dei fondi negli ambiti in cui sono urgentemente necessari (ODA diversion). Ecco come si bara:

1. Costi per i richiedenti asilo in patria

Dal 1988, i costi per l’alloggio e la formazione dei rifugiati durante il primo anno del loro soggiorno nel Paese che dà aiuto (in-donor refugee costs) possono essere imputati all’APS. L’OCSE lascia agli Stati il compito di decidere se includere o meno i costi dell’asilo nell’APS e, in caso affermativo, in che misura ciò verrà fatto. La Svizzera usufruisce di questo margine di manovra in larga misura. Nel 2021, queste spese rappresentavano il 9 % dell’APS totale del nostro Paese. Esse includono i forfait versati ai cantoni dalla Segreteria di Stato della migrazione, i costi dei centri federali d’asilo (inclusi i programmi occupazionali), i costi della rappresentanza giuridica durante le procedure, quelli degli interpreti, nonché gli importi versati ai cantoni per i bambini in età scolastica nei centri federali d’asilo. Anche se questi fondi sono utilizzati per la protezione delle persone in Svizzera, essi non hanno alcun effetto sulla politica di sviluppo e non contribuiscono a ridurre la povertà e le disuguaglianze nel Sud globale.

Ci si può aspettare che, per il 2022, l’APS aumenti fortemente a seguito dell’imputazione dei costi legati ai rifugiati ucraini (senza che vi siano stati effettivamente maggiori investimenti nella cooperazione allo sviluppo). Nel peggiore dei casi, i costi relativi all’asilo saranno imputati senza che il tasso d’APS aumenti: ciò equivarrebbe a dei tagli reali in altri ambiti. I Paesi più poveri, che soffrono già degli effetti della guerra, pagherebbero così anche la fattura dell’accoglienza dei rifugiati ucraini in Europa.

2. Strumenti del settore privato

Nel 2016, il CAS dell’OCSE ha deciso che i cosiddetti «strumenti del settore privato» (SSP), ossia i vari tipi d’investimenti, partecipazioni e garanzie in aziende per la mobilitazione di risorse finanziarie private, potevano essere computate anche nell’APS. Dato che i membri del CAS dell’OCSE non sono riusciti ad accordarsi su una definizione comune delle «condizioni preferenziali» per i prestiti al settore privato, sono state adottate delle disposizioni provvisorie riguardanti l’imputabilità degli SSP, ciò che minaccia il valore fondamentale della «concessionalità». Per contabilizzare gli SSP nell’APS, basta ormai solo dimostrare il carattere addizionale (additionality) dei fondi di sviluppo, ciò che compromette il concetto stesso dell’APS.

Finora l’unica giustificazione riguardante l’imputazione degli SSP sembrerebbe essere quella che il settore privato è considerato come una risposta alla mancanza di fondi per il finanziamento dello sviluppo e alla loro urgente necessità. In questo contesto, è interessante dare un’occhiata ai Paesi beneficiari: la gran maggioranza delle risorse generate dagli SSP va ai Paesi a medio reddito (2018: 59 %, 2019: 51 %), contro il 7 % (2018) e il 2 % (2019) registrati nei Paesi meno avanzati (PMA). Le nazioni donatrici devono accordarsi su dei criteri e delle norme stretti e vincolanti, come pure su meccanismi di trasparenza e di responsabilità efficaci, che regolino l’utilizzo degli SSP nella cooperazione allo sviluppo, senza compromettere il carattere concessionale decisivo dei fondi pubblici di sviluppo.

In Svizzera, il ruolo degli SSP ha occupato finora un posto marginale (circa 40 milioni di franchi). Ma con il crescente orientamento strategico della cooperazione internazionale verso la cooperazione con il settore privato, è molto probabile che questa parte cresca nettamente nei prossimi anni.

3. Cessione delle dosi di vaccino contro il coronavirus

Nel 2021, il CAS ha deciso che le dosi di vaccino contro il coronavirus cedute ai Paesi più poveri potevano essere contabilizzate come spese di sviluppo al prezzo di riferimento di 6,72 dollari per ogni dose di vaccino. Ciò è tanto assurdo quanto poco scrupoloso, poiché queste dosi di vaccino non sono mai state acquistate nell’interesse dei Paesi poveri — al contrario, gli acquisti eccessivi nelle nazioni ricche hanno fatto sì che esse non fossero né disponibili né pagabili in altri Paesi. Il posizionamento della Svizzera è inoltre discutibile, in quanto – adducendo come giustificazione la protezione dei dati – è l’unico Paese a non voler rendere trasparente il volume delle dosi eccedenti di vaccino cedute.

L'effetto sul tasso dell’APS è considerevole. In confronto all’anno precedente, l'APS totale di tutti i Paesi dell’OCSE è cresciuto dell’8,5 %, soprattutto a seguito del sostegno accordato nel contesto del COVID-19, specialmente sotto forma di offerte di vaccini. Senza queste donazioni, l’APS sarebbe aumentato solo del 4,8 % nel 2021. Il CAS dibatte attualmente per determinare a quale prezzo di riferimento potranno essere contabilizzate le donazioni dell’APS nel 2022. Piuttosto che negoziare questo prezzo, i membri del CAS farebbero bene a limitare l’imputazione alle dosi di vaccino effettivamente acquistate per il Sud globale.

Ristabilire la credibilità

Il crescente annacquamento dell’APS lede la credibilità dei Paesi donatori. Al tempo stesso, il Sud globale non ha i mezzi per lottare contro le molteplici crisi che portano numerose persone alla povertà, all’indigenza e alla fame. Sembra strano che sia lo stesso CAS dell’OCSE a definire i criteri d’imputazione delle spese pubbliche di sviluppo. In effetti, malgrado il CAS abbia il mandato di garantire la qualità e l’integrità dell’APS, gli accordi conclusi finora vanno generalmente nella direzione opposta e hanno un impatto negativo sulla qualità e la quantità dei fondi che giungono alle nazioni del Sud globale. Un primo passo per migliorare l’integrità dell’APS sarebbe ad esempio quello d’istituire un organismo statistico indipendente, per esempio un comitato ufficiale di esperti ed esperte dei Paesi donatori e beneficiari. Solo un’organizzazione simile sarebbe in grado di riformare le regole e ristabilire la credibilità dei fondi di sviluppo dichiarati.

Se, come sostengono, i Paesi ricchi credono veramente alla trasparenza, all’onesta e al rispetto degli impegni internazionali, devono porre fine alle loro pratiche contabili meschine e mantenere le loro promesse. L'APS dev’essere ridefinito in senso stretto e basarsi sullo sradicamento della povertà e delle disuguaglianze. La Svizzera dovrebbe impegnarsi in seno al CAS dell’OCSE per una tale rigida definizione dell’APS e attenervisi nell’ambito dei suoi rapporti. Un altro passo cruciale consisterebbe nel raggiungere l’obiettivo dello 0,7 %, e ciò senza contabilizzare i costi dell’asilo, le offerte di vaccini contro il coronavirus, gli strumenti del settore privato e le borse per gli studenti stranieri in Svizzera. Se si sottraggono questi costi dalla quota parte del 2021, la Svizzera raggiunge a malapena un APS dello 0,44 %. Manca dunque quasi un terzo per raggiungere l’obiettivo dello 0,7 % del prodotto interno lordo fissato dall’ONU nel 1970.

L’APS in crisi

La guerra d’aggressione contro l’Ucraina ha mostrato come i fondi pubblici di sviluppo possano essere messi sotto pressione molto rapidamente. Poco dopo l’inizio della guerra, numerosi Paesi hanno congelato o ridotto i loro budget per la cooperazione allo sviluppo e l’aiuto umanitario; in alcuni casi, i fondi sono stati anche esplicitamente ridistribuiti per coprire le spese d’alloggio dei rifugiati ucraini.

In Svizzera, malgrado i diversi attacchi contro i fondi di sviluppo in Parlamento, s’ignora ancora come evolverà il budget della cooperazione internazionale. Con la forte progressione delle spese militari nel corso dei prossimi anni, impossibile da concretizzare rispettando il freno all’indebitamento, sono già previsti tagli per il 2024 nelle spese non vincolate del budget federale. Sarebbe però davvero sbagliato risparmiare ora sulle spese di sviluppo, poiché le necessità dei Paesi poveri, derivanti dalle molteplici crisi, non sono mai state così importanti, e il loro margine di manovra non è mai stato così ridotto, a causa della grave crisi del debito.