Der Weg ist frei für eine neue Klimapolitik

von Jürg Staudenmann, ehemaliger Fachverantwortlicher «Klimapolitik»

Die Sitzung der Umweltkommission des Ständerats (UREK-S) vom 11. Februar 2019 könnte als Wendepunkt in die Geschichte der Schweizer Klimapolitik eingehen. Bei der Beratung des neuen CO₂-Gesetzes hat die Kommission Positionen übernommen, für die Alliance Sud und die Klimaallianz seit Jahren gekämpft haben: Sie will die Vorlage des Bundesrats deutlich verschärfen und die Ziele des Pariser Klimaübereinkommens explizit im nationalen Recht verankern. Gemäss Medienmitteilung der UREK-S habe die Kommission «ohne Gegenstimme beschlossen, dass mit dem Gesetz ein Beitrag geleistet werden soll, den Anstieg der Erdtemperatur auf 1,5 Grad Celsius zu begrenzen und die Anpassungsfähigkeit an den Klimawandel zu erhöhen.»

Dass zudem «die Finanzmittelflüsse mit der angestrebten emissionsarmen Entwicklung in Einklang gebracht werden sollen», mutet angesichts der bisherigen kategorischen Blockade der Bürgerlichen bei diesem Thema geradezu revolutionär an. Denn es bedeutet nichts anderes als dass der weltweit grösste Offshore-Investitions- und Finanzplatz auf Klimaverträglichkeit getrimmt werden soll. Wie, das will die Kommission an ihrer Sitzung vom 1. April besprechen. Ob der Kommissionsvorschlag in der Ratsdebatte der absehbaren Gegenattacke der einflussreichen Finanzlobby standhalten wird, bleibt abzuwarten.

Als Zeichen der sich abzeichnenden Trendwende in der Schweizer Klimapolitik ist auch die Ankündigung von FDP-Präsidentin Petra Gössi Mitte Februar einzuordnen, sie wolle ihre Partei auf einen klimafreundlichen Kurs einschwören. Ob die Forderung, dass «eine verursachergerechte Finanzierung der ohnehin zu leistenden internationalen Klimafinanzierung» zu prüfen sei – notabene eine der Hauptforderungen von Alliance Sud –, mehr als nur Wahltaktik ist, wird sich vielleicht erst im neuen Parlament zeigen. Nach der unrühmlichen Rolle, durch welche die FDP das CO₂-Gesetz im Nationalrat zu Fall brachte, sind begründete Zweifel angebracht.

Lenkungsabgaben mit Zweckbindung

Von bedeutend grösserer Tragweite als der überraschende Salto vorwärts mancher Bürgerlicher ist das neue Rechtsgutachten „Internationale Klimafinanzierung“, das die renommierten Anwaltskanzleien ettlersuter und Hauser Ende Februar vorgelegt haben: Das hochkarätige Team aus Verfassungs- und UmweltjuristInnen begründet minutiös, dass einer zweckgebundenen Verwendung der Einnahmen aus der CO2- oder anderen (etwa auch Flugticket-)Abgaben zugunsten der internationalen Zusammenarbeit im Klimabereich verfassungsrechtlich nichts im Wege steht. Im Gegenteil, das Gutachten argumentiert, es sei nicht nur rechtens, Teile, sondern die gesamten Erträge aus Klima-Lenkungseinnahmen für Klimaschutzmassnahmen in Entwicklungsländern einzusetzen; das schliesst explizit Massnahmen zur Emissionsminderung und zur Anpassung an Klimaveränderungen oder Stärkung der Resilienz besonders betroffener Bevölkerungen und Regionen mit ein.

Was für juristische Laien vor allem kompliziert, aber wenig spektakulär klingen mag, ist jedoch genau das: Das juristische Gutachten legt den Grundstein für einen veritablen Paradigmenwechsel in der Schweizer Klimapolitik. Denn es widerlegt auf 120 Seiten hieb- und stichfest das jahrelang von Politik und Verwaltung vorgebrachte Argument, dass Erträge aus Lenkungsabgaben nicht ohne Verfassungsänderung für internationale Klimafinanzierung eingesetzt werden dürften.

Auch eine mögliche Einschränkung wird relativiert: Die Verfassung kennt einen Vorbehalt für Bundessteuern, um das Steuersubstrat der Kantone zu schützen. Bei einem Betrag von bis zu 1 Milliarde Franken pro Jahr – also dem von Alliance Sud errechneten Beitrag der Schweiz an die internationale Klimafinanzierung – könne dieser Vorbehalt nicht angeführt werden.  

Die relevanten Artikel der Bundesverfassung

Die Begründung des Gutachtens stützt sich auf zwei hinlänglich ausreichende Artikel der Bundesverfassung ab:

    Artikel 74 BV definiert den Umweltschutz als eine Querschnittskompetenz des Bundes. Dies legitimiere Massnahmen gegen die Klimaveränderung im Sinne eines globalen Umweltproblems, «das sich nur durch internationale Zusammenarbeit und durch Handeln sowohl auf nationaler wie auch auf internationaler Ebene bewältigen lässt».
    Artikel 54 BV wiederum weist dem Bund die allgemeine und umfassende Zuständigkeit für auswärtige Angelegenheiten zu. Dazu gehören insbesondere auch Fragen des internationalen Klimaregimes. Das Gutachten legt dar, dass Art 54 BV per se bereits eine genügende Grundlage für die Erhebung von Klima-Lenkungsabgaben zwecks Klimafinanzierung bildet. Und weil insbesondere Anpassungsmassnahmen in Entwicklungsländern «zur Linderung von Not und Armut» beitragen, können deren Erträge gestützt auf Art. 54 BV explizit auch dafür eingesetzt werden.

Diese Erkenntnisse wendet das von Alliance Sud in Auftrag gegebene Gutachten auch auf die derzeitige CO2-Gesetzesvorlage des Bundesrats an und bemängelt, dass diese weder eine Grundlage für Beiträge an die internationale Zusammenarbeit im Klimabereich bietet, noch besondere Mechanismen im Hinblick auf deren Finanzierung vorsieht.

Besonders hart geht das Gutachten mit dem Bundesratsbericht «Internationale Klimafinanzierung» vom Mai 2017 ins Gericht. Ohne fundierte Untersuchungen zur Frage der Verwendung von Abgabeerträgen stelle sich der Bundesrat darin auf den Standpunkt, dass die meisten Finanzierungsinstrumente eine Verfassungsänderung erfordern würden und darum «kaum realisierbar» seien. Pikant ist, dass sich der Bericht auf eine interdepartementale Analyse von 2011 abstützt, die lange unter Verschluss gehalten worden war. Damit bestätigt sich, was Alliance Sud schon vor 2 Jahren kritisierte: Im Hinblick auf die 2021 fällig werdenden Klimafinanzierungsbeiträge der Schweiz von rund 1 Milliarde Franken pro Jahr verweigert sich der Bundesrat bis heute ernsthaften Anstrengungen, neue Finanzierungsinstrumente zu prüfen um die notwendigen, zusätzlichen Mittel verursachergerecht zu mobilisieren. Stattdessen sollen die Pariser Verpflichtungen zur Bewältigung des Klimanotstands aus den beschränkten Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit bezahlt werden.

Paris auf nationale Ebene heruntergebrochen

In der juristischen Herleitung dieser Standpunkte interpretiert das Gutachten weitere Aspekte des Pariser Klimaübereinkommens, die als Richtschnur dienen, wie die Schweiz ihre Klimapolitik zu gestalten hat.

• Das Pariser Klimaübereinkommen habe «nicht isoliert die Treibhausgasemissionen zum Gegenstand, sondern die Lösung des Klimaproblems insgesamt», wozu sowohl Emissionsminderungs- als auch Anpassungsmassnahmen zählten. Aus dieser Perspektive trage auch eine Lenkungsabgabe auf Treibhausgasemissionen letztlich zur Lösung des Klimaproblems bei.
• Von Menschen herbeigeführte Klimaveränderungen seien keine Naturkatastrophen, Anpassungsmassnahmen könnten nicht mit der Bewältigung der Folgen von Naturkatastrophen gleichgesetzt werden. Weil das Pariser Klimaübereinkommen die Gewichtung der Adaptation gegenüber der Emissionsreduktion verschoben hat, stehe «die präventive Begrenzung der schädlichen Wirkungen der Klimaveränderung und Stärkung der Resilienz» im Vordergrund. Damit könnten auch Anpassungsmassnahmen «durch Erträge einer Klimalenkungsabgabe auf der Emission von Treibhausgasen finanziert werden.»
• Massnahmen zur Emissionsminderung in Entwicklungsländern (Mitigation) setzen deren Stärkung in der Widerstandskraft gegenüber der Klimaveränderung (Resilienz) voraus. Wer die Minderung von Emissionen als oberste Priorität im Klimaschutz im Sinne der Ursachenbekämpfung sieht, muss sich konsequenterweise ebenso stark machen für adäquate Klimafinanzierung – und das insbesondere für die Unterstützung der Anpassung und Stärkung der Resilienz in den einkommensschwächsten Entwicklungsländern (LDC) und kleinen Inselentwicklungsländern (SIDS).
• Klimafinanzierung könne nicht (mehr) nur als «Gegengeschäft» zum Einverständnis der Entwicklungsländer betrachtet werden, ihrerseits Treibhausgase zu reduzieren. Vielmehr stelle sie einen Beitrag der Industrieländer dar, ihren eigenen Fussabdruck und dessen Auswirkung ausserhalb der Landesgrenzen zu verringern. Dies sei «umso wichtiger als viele Industrieländer Produkte mit hoher CO2-Belastung nicht mehr selber produzieren, sondern aus Entwicklungs- und Schwellenländern importieren» und so für deren nationale Emissionen mitverantwortlich sind.

Alliance Sud-Position vollumfänglich bestätigt

Schliesslich hält das Gutachten fest, dass eine Flugticketabgabe als reine Lenkungsabgabe im Einklang mit dem Völkerrecht und der Verfassung eingeführt und deren Erträge für die internationaler Klimafinanzierung eingesetzt werden könne. Das Gutachten widerspricht in diesem Punkt klar der langjährigen Auffassung des Bundesrates in der Beantwortung verschiedener parlamentarischer Vorstösse.

Jahrelang waren Alliance Sud und ihre Alliierten mit der Forderung nach #Klimagerechtigkeit und verursachergerechter #Klimafinanzierung einsame Ruferinnen in der Wüste. Inzwischen finden sich solche Begriffe nicht mehr nur auf Social media und Transparenten klimastreikender SchülerInnen. Der #Klimanotstand hat inzwischen auch Eingang in Wahlkampf-Broschüren gefunden. Sicher, der Beweis, dass der sich in den letzten Wochen abzeichnenden Trendwende auch tatsächlich #ClimateAction folgt, steht noch aus. Letztlich haben es die Stimmberechtigten in der Hand, am 23. Oktober aus einer modischen Hashtag-Terminologie eine #Klimawahl zu machen.

«Wäm sini Zuekunft? Euseri Zuekunft!»

Lange hat es gedauert, doch jetzt ist sie plötzlich da: Die Schweizer Klimabewegung. Es ist müssig zu spekulieren, was seit letztem Dezember Schweizer Jugendliche in allen Landesteilen zu Zehntausenden für eine konsequente Klimapolitik demonstrieren lässt. War es die schamlose Ignorierung des Pariser Klimaabkommens durch den Nationalrat bei der Beratung des neuen CO₂-Gesetzes in der Wintersession oder doch eher das role model #GretaThunberg? Wahlweise schwafeln Klimaleugner und Verschwörungstheoretiker jetzt von der «Wühlarbeit» der NGOs oder vermuten die rot-grünen Jungparteien hinter der dezentralen Jugendbewegung. Dabei blenden sie aus, dass sich eine solche Mobilisierung weder kaufen und erst recht nicht instrumentalisieren lässt. Denn die Stärke der #Klimastreik-Bewegung ist gerade ihre urdemokratische Art der Meinungsbildung, deren – für einmal sei Social Media Dank – breite Vernetzung über tausende Gymnasien und Fachhochschulen und die vielen klugen Köpfe, die den Medien ohne falsche Scheu und Egotrip begegnen.

Die vermeintlich plötzliche Politisierung und Radikalisierung Zehntausender, die häufig noch gar nicht wählen dürfen, provoziert bei bürgerlichen PolitikerInnen unterschiedliche Reaktionen: Von plumper Herablassung («Bald steht die nächste Klassenreise im Flugzeug an, der Spuk wird sich von selbst erledigen») bis zu ernsthafter Besorgnis, dass da eine gut ausgebildete Generation heranwächst, die fehlgeleitete Politik («F*** De Planet») erkennt und für alle verständlich benennt.

Medial etwas in den Hintergrund gerückt ist die Tatsache, dass sich in Sachen Klimaprotest Seniorinnen noch vor der Jugend bewegt haben. Seit August 2016 setzt sich der Verein Klimaseniorinnen für «eine unabhängige gerichtliche Überprüfung der Klimapolitik ein». Unser Ziel ist es, heisst es auf ihrer Website, dass der Staat seine Schutzpflichten uns gegenüber wieder wahrnimmt und ein Klimaziel verfolgt, das der Anforderung genügt, eine gefährliche Störung des Klimasystems zu verhindern – im Grunde übrigens dieselbe Forderung wie die der SchülerInnenbewegung, die vom Staat verlangt, den «Klimanotstand» auszurufen. Eine im November 2016 beim Umweltdepartement UVEK eingereichte Klage der Klimaseniorinnen, dass die Schweizer Klimapolitik ihre Grundrechte verletze, wurde am 7. Dezember 2018 auch vom Bundesverwaltungsgericht abgewiesen. Gut denkbar, dass auch das zur Mobilisierung der EnkelInnen der Klima-Grossmütter beigetragen hat. DH