NKP der OECD: Wenn Dialog an Grenzen stösst

Auch die Schweiz gehört zu den Staaten, welche sich den OECD-Leitsätzen für multinationale Unternehmen verpflichtet und dafür einen Nationalen Kontaktpunkt (NKP) als außergerichtlichen Beschwerdemechanismus eingerichtet hat.

Die Ausgestaltung der nationalen Kontaktpunkte variiert von Land zu Land. Erste Aufgabe eines NKP ist es, für die Verbreitung der OECD-Leitsätze zu sorgen und bei deren Verletzung durch Unternehmen als Anlaufstelle für Beschwerden zu dienen.  In der Schweiz werden die Aufgaben und Pflichten des NKP durch eine Verordnung des Bundesrats geregelt, die festhält, dass der NKP »Eingaben über mögliche Verstösse von Unternehmen gegen die OECD-Leitsätze entgegen nimmt und zwischen den Beteiligten vermittelt.» Die «Eingaben» können von Einzelpersonen oder einer Gruppe beim NKP eingereicht werden. Zuständig ist der NKP auch für Beschwerden, die die Aktivitäten einer Schweizer Firma ausserhalb der OECD-Staaten betrifft, namentlich in Entwicklungsländern. Institutionell ist der Schweizer Kontaktpunkt beim Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) angegliedert. Unterstützt wird er seit 2013 von einer beratenden Kommission aus 14 Mitgliedern, in der sich VertreterInnen aus der Verwaltung, der Arbeitgeber und Wirtschaftsverbände, der Gewerkschaften und NGOs – darunter Alliance Sud – sowie der Wissenschaft treffen. Die Verfahrensanleitung präzisiert, dass der NKP eine «Plattform für Dialog/Vermittlung zwischen den beteiligten Parteien anbietet, um sie so bei der Lösung des Konflikts zu unterstützen.» Springender Punkt ist, dass «die Teilnahme an diesem Dialog auf Freiwilligkeit beruht».

Mängel und Schwächen des NKP [1]

Der NKP kann keine Verletzung der OECD-Leitsätze durch ein multinationales Unternehmen festhalten; die (einzige) Aufgabe des NKP ist es, «den Dialog zwischen den Parteien zu erleichtern und ein Diskussionsforum anzubieten» und nicht die Feststellung eines möglichen Verstosses gegen die OECD-Leitsätze.

In seiner aktuellen Form, beschränkt sich der NKP also darauf, eine Dialogplattform zu sein für Parteien, die sich in einem Konflikt befinden. Die Teilnahme an diesem Dialog ist allerdings weder obligatorisch noch hat der NKP die rechtlichen Mittel, um Streitparteien zum Dialog aufzufordern oder dazu zu verpflichten. Es handelt sich also um eine Form der freiwilligen Mediation, die ganz vom guten Willen der Unternehmen abhängig ist, sich diesem Prozess zu stellen. Es liegt in der Natur der Mediation, dass sie auf einem beiderseitigen Konsens der Streitparteien basiert, sich aussergerichtlich im Dialog zu einigen. 

Die wichtigsten Schwächen in Sachen Effektivität und Wirksamkeit des NKP sind:

• Der Schweizer NKP wird vom Seco administriert, es fehlt ihm darum an institutioneller Unabhängigkeit. Andernorts – etwa in Norwegen – ist der NKP verwaltungsunabhängig und mit vier unabhängigen ExpertInnen besetzt.
• Die hohen Anforderungen an die Vertraulichkeit verhindern, dass die Öffentlichkeit transparent über die Arbeit des NKP informiert wird.[2]
• Fehlende Mittel verhindern, dass Betroffene vor allem aus Entwicklungsländern – etwa durch Übernahme von Reisespesen und Übersetzungskosten – am Mediationsprozess teilnehmen können.
• Der NKP kann in den «abschliessenden Erklärungen» keine Verletzung der OECD-Leitsätze feststellen, und entsprechend können keine klaren Massnahmen angeordnet werden, die ein Unternehmen treffen soll, um den Leitsätzen in Zukunft gerecht zu werden.
• Das Fehlen eines Organs, das den NKP mit Weisungsbefugnis überwacht. Die beratende Kommission hat dafür ein zu vages Mandat.
• Das Fehlen jeglicher Sanktion für Unternehmen, die sich dem NKP verweigern oder dessen Arbeit behindern. Der NKP in Kanada kann seine Unterstützung für betroffene Firmen aussetzen oder bei der Vergabe von Exportkrediten mitreden.

Wo sich NKP und Zugang zur zivilen Justiz ergänzen

Eine Plattform für Dialog und Austausch kann das Recht auf Wiedergutmachung im Falle erlittener Menschenrechtsverletzungen nicht garantieren, so wie es der dritte Pfeiler der Uno-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte vorsieht. Dort heisst es, die «Staaten sollten als Teil eines umfassenden, staatlich getragenen Systems der Abhilfe bei mit Unternehmen zusammenhängenden Menschenrechtsverletzungen neben gerichtlichen Mechanismen wirksame und geeignete aussergerichtliche Beschwerdemechanismen bereitstellen.» (UNGP, 27). Diese Komplementarität streicht auch die Empfehlung des Ministerkomitees des Europarats [CM/Rec(2016)3] heraus, die in ihrem Kapitel über die zivile Verantwortung bei Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen verlangt, dass die Mitgliedstaaten die notwendigen Mittel ergreifen müssen um sicherzustellen, dass Verletzungen von Menschenrechten durch Unternehmen zivilrechtlich verfolgt werden können (§32). Es schlägt vor, Zivilklagen gegen Tochterfirmen von Unternehmen zuzulassen, die ihren Sitz innerhalb der Gerichtsbarkeit des Mitgliedstaates haben, auch wenn diese Töchter ihr Geschäft in Drittstaaten betreiben (§ 35).

In diesem Bereich unterstreicht selbst der Bundesrat in seinem Nationalen Aktionsplan für die Umsetzung der Uno-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte vom Dezember 2016 die Bedeutung effizienter nationaler Jurisdiktion um Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen zu sanktionieren bzw. für Wiedergutmachung zu sorgen.

Der Mechanismus bei «möglichen Verstössen» wie ihn der Schweizer NKP vorsieht beschränkt sich auf einen freiwilligen Mediationsprozess. Für den Fall, dass die OECD-Leitsätze verletzt werden, sieht er keine Sanktionsmöglichkeit vor, die eine wirksame Einklagbarkeit von Vergehen vor Gericht ersetzen würde. Nur dies böte die Möglichkeit, Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen festzustellen und diese zu einer echten Wiedergutmachung zu verpflichten, wie es die Konzernverantwortungsinitiative zum Schutz von Mensch und Umwelt vorsieht.

[1] 2015 hat OECD-Watch eine detaillierte vergleichende Analyse zum Funktionieren, zu den Mängeln und Schwächen der verschiedenen NKP vorgelegt. Die Untersuchung von 250 zwischen 2001 und 2015 eingebrachten Klagen hat gezeigt, das nur in einem (!) Prozent der Fälle die Bedingungen für Opfer von Menschenrechtsverletzungen direkt verbessert wurden und keine einzige Klage zu einer Wiedergutmachung für die erlittenen Schäden geführt hat. Siehe Remedy Remains Rare : An analysis of 15 years of NCP cases and their contribution to improve access to remedy for victims of corporate misconduct. OECD Watch, 2015

[2] Während des Mediationsprozesses bleiben die Aktivitäten des NKP vertraulich. Die involvierten Parteien dürfen keine Information öffentlich machen (NKP Verfahrensanleitung, Punkt 3.5.). In Norwegen dagegen sind alle Informationen zu laufenden Prozessen zugänglich, so wie es der Norwegian Freedom of Information Act vorsieht.